כללי

.

ריבוי טבעי, הידלדלות רזרבות הקרקע, ותמריצים כלכליים-חברתיים האיצו בעשור האחרון את תנופת פיתוח הבנייה עד לכדי לכאורה רוויה. פיתוח זה, כמו גם בעשורים שקדמו לו, לווה בפרפור מואץ – של מגורים ושל מסחר – תוך היחלשות מרכזי הערים הוותיקים. למרות זאת, מרכזים אלו עדיין מהווים מוקדים עירוניים. כתוצאה מכך ניתן לראות תהליכים של התחדשות עירונית, בין אם בעיבוי לפי תמ"א 35 או בפינוי-בינוי.

רבות דובר על היתרונות של פיתוח הבנייה בלב יישובים קיימים, מהבולטים בהן: חסכון בהון ציבורי כתוצאה מהתבססות על תשתיות קיימות; שמירה על השטחים הפתוחים; שימור סף הכניסה לקיומן של מגוון פעילויות כלכליות, קהילתיות ועירוניות (מוסדות חינוך, דת ורווחה, תחבורה ציבורית).

יחד עם זאת, ההתחדשות העירונית כרוכה במורכבות תכנונית רבה. בעוד המודל התכנוני של הקמת יישוב חדש או שכונה חדשה יכול להיות במידה רבה שכפול של פרויקט קודם, בהתחדשות עירונית נדרשת התאמה של המודל התכנוני למיקום הספציפי בו הוא מתקיים. זאת מפני שבהתחדשות עירונית מתווספת אוכלוסייה חדשה ואוכלוסייה קיימת. לפיכך, קיים הכרח לנתח את המצב הקיים, לרבות המבנה הדמוגרפי וצרכי הציבור אשר לטובתן מוקצות באזור המיועד להתחדשות הקרקעות (שטחי בינוי ציבוריים; שטחים ציבוריים פתוחים).

על מנת שפרויקטים של התחדשות עירונית יותאמו לצרכי הציבור, היזמים נדרשים להציג לרשויות פרוגרמה המנתחת את המצב הקיים באזור המיועד להתחדשות, וכיצד במסגרת התכנון, אשר כרוך בתוספת אוכלוסייה, ניתן מענה לצרכי האוכלוסייה הקיימת והחדשה יחד. זאת ועוד, מאחר והתחדשות עירונית מתקיימת על-פי רוב באזורים שהינם גם מרכזים גיאוגרפיים של העיר, שטחי הציבור שבהם עשויים לשמש ולשרת גם את האזורים הפריפריאליים למוקד המתחדש.

הצורך להתאים את התכנון לצרכי הציבור באופן שהינו אחיד ברמה הארצית מחד, אך מאפשר גמישות ברמה המקומית מאידך, הביא את משרדי הבינוי והשיכון, האוצר, החינוך והפנים ליזום הכנת תדריך למכסות קרקע לצרכי ציבור. מטרתו של התדריך להעמיד לרשות המתכננים כלי המתבסס על הסכמה בין משרדי הממשלה באשר לנורמות למכסות הקרקע לסוגי מוסדות הציבור. בעשור האחרון, מקובל היה לערוך פרוגרמות המתבססות על התדריך שפורסם בשנת 2005.

המחאה החברתית שהתעוררה בשנת 2011 התייחסה בין היתר לסוגיות דיור, תכנון וחלוקת משאבים ציבוריים, לרבות קרקע. מחאה זו היוותה רקע להקמת קבינט דיור ברשות שרי ממשלה, אשר אחת מהחלטותיו שקיבלו תוקף הייתה ייעול השימוש בקרקעות המיועדות לשימושי ציבור באמצעות עירוב שימושים (החלטה דר/5 משנת 2013). בעקבות כך, עמלו המשרדים הנוגעים בדבר על עדכון התדריך (להלן: תדריך 2015) תוך התאמתו לתהליכים החברתיים-כלכליים שעוברים על ישראל, לרבות ציפוף ועיבוי מתבקשים בערים הוותיקות, אשר נובעים מלחצי הפיתוח וממיצוי התפרסותן של הערים אל עבר שוליהן.

ככלל, ייעול השימוש בקרקעות מתאפשר על-ידי שני עקרונות מרכזיים. לפי העיקרון הראשון, הקצאות הקרקע תהינה צנועות יותר ממה שהיה מקובל עד כה. למשל, במקום הקצאת 0.5 דונם לכיתת בית-ספר יסודי לפי התדריך משנת 2005, ניתן להסתפק בהקצאה של 0.3 דונם לכיתה לפי תדריך 2015; במקום הקצאת 5 מ"ר שטחים ציבוריים פתוחים שכונתיים לנפש לפי התדריך משנת 2005, ניתן להסתפק בהקצאה של 3 מ"ר שטחים ציבוריים פתוחים שכונתיים לפי תדריך 2015; וכן הלאה. לפי העיקרון המנחה השני המאפשר ייעול בשימוש בקרקעות, ניתן לשלב פונקציות ציבוריות בשטחים בנויים, מבלי להקצות להם קרקע ייעודית. כך למשל, במקום להקצות קרקע יקרה שיכולה לשמש לצרכים אחרים (שטח פתוח; מסחר; מגורים) לטובת 'טיפת חלב' או מועדון לקשיש, ניתן לשלבם בקומת מסחר שמעליה מגורים. זהו הלכה למעשה עירוב שימושים ברמת המגרש, נדבך המהווה את אחד מהמנועים הבולטים לעירוניות בארץ ובעולם.

היבט נוסף של ייעול השימוש בקרקעות מציע גישה איכותנית על השטחים הפתוחים (בניגוד למיקוד המסורתי הכמותני). לפי גישה זו, ישנו מגוון של שטחים ציבוריים פתוחים. בעוד השטח הפתוח העירוני המקובל הינו פארק, כיום המגמה החדשה היא להתייחס גם לשטחים הפתוחים ה"קשיחים": שבילי אופניים, טיילות וכיכרות (לא מעגלי תנועה, אלא כיכרות עירוניים כמו כיכר רבין בתל-אביב המוגדרת כשטח ציבורי פתוח). מעניין במיוחד בהקשר זה הוא העדפותיהם של תושבי ישראל בערים בסדרי גודל שונה ביחס לשטחים הפתוחים העירוניים: אנשים מעדיפים טיול ברחובות השכונה על שהייה בשצ"פ, אנשים מעדיפים שטח פרטי פתוח יותר מכל שטח ציבורי; בילוי בשצ"פ השכונתי בתחתית סולם העדיפויות; ועיקר השימוש בשטחים פתוחים מרוצפים ליד מסחר ושירותים (רופא ופיירשטיין, 2014).

כבר היום מיישמים בפרויקטים בהם אנו יועצי פרוגרמה ו/או סביבה פתרונות המנצלים את הקצאת הקרקע לשטחים פתוחים בצורה יותר יעילה. דוגמה אחת היא שילוב גגות ירוקים מעל קומות מסחר בפרויקט פינוי-בינוי של י.ח.דמרי ברחוב הרב שאולי ברובע ד' באשדוד; דוגמה שניה היא הקמה של קריית-חינוך בשכונת קריית-גנים בבאר-שבע (י.ח. דמרי ו"אזורים") המשלבת שימושים "חומים" ו"ירוקים" (מבני ציבור וקהילה ושטחים פתוחים), מתוך כווה שהשטח יהיה בשימוש התושבים גם לאחר שעות בית הספר וחלק מהשטחים הפתוחים של בית הספר יהיו פתוחים לציבור ולא מגודרים (מבלי לפגוע בביטחון המתחם הבנוי וחלק מהשטחים הפתוחים).

לסיכום, שילוב שימושי הציבור עם הקצאת קרקע מינימלית בעלת ערך סביבתי ראשון במעלה שכן הוא מרסן את התפשטות העיר על חשבון השטחים הפתוחים ומעודדת שימוש בתחבורה לא מוטורית על חשבון הרכב הפרטי כתוצאה מעירוב השימושים הנוצר בטווחי הליכה/ רכיבה באופניים. זאת ועוד, שילוב מסוג זה מאפשר לרשות המקומית חיסכון בהוצאות על שטחים נרחבים – בנויים או פתוחים – שאינם בשימוש פעיל על ידי מרבית התושבים.